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观察:生态环境PPP项目的特点及面临的问题

时间:2019-01-20 来源:中国财经报 作者:刘世坚

去年5月在京召开的全国生态环境保护大会强调,要提高环境治理水平,充分运用市场化手段,完善资源环境价格机制,采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。从中透露的信息是,PPP模式在生态环境领域大有可为。

相比于市政环保领域的污水处理、污泥处置或垃圾焚烧项目,生态环境PPP项目具有以下几个方面的特点:

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从适用范围来看,生态环境PPP项目既可涵盖传统的市政环保项目,也可容纳与生态环境相关的治理类项目(如流域治理、河道整治、土壤修复、空气监测和治理、农村环境治理等);从项目性质来看,生态环境项目的公益性非常明显,项目产出的受益群体不固定,属于典型的公共服务类项目;从项目界面来看,生态环境PPP项目需要控制和治理的点源往往处于分散状态,又不能简单遵循单体项目的惯例,采取“由点及面”的处理方式,而通常需要点、线、面三者协同进行,项目的开放性、综合性和复杂性都不容低估;从项目收益来看,生态环境PPP项目实施所能够形成的固定资产非常有限,通过项目运营所能带来的经营性收入也很少,更多地体现为生态环境改善之后所产生的外部性效应;从项目可行性来看,生态环境PPP项目涉及面广,资金需求量巨大、周期较长,社会效益较好而经济收益偏低,这对任何一个地方政府而言都是极大的挑战。

从目前生态环境PPP项目的实操情况看,生态环保领域PPP项目仍面临以下问题:

政策导向高大上,但缺乏主流理论加持;公益性目标简单明了,但是牵涉范围偏大,战线偏广;投资规模巨大,且回报机制单一,严重依赖政府信用。受限于自身特质,又受困于上述问题,生态环境项目要么由政府及其投融资平台包办,走公建公营、政信融资的传统路径;要么面向市场,走多元化融资的新路,BT(建设—移交)和PPP都是地方政府曾经或现有的选项。

针对上述问题,生态环境领域PPP模式破局应做好以下几方面的工作:

一是遵循“四可准则”(项目可行、财政可承受、融资可到位、回报可实现)制定政策。二是从“多规融合”入手,做好此类项目的前期策划,为前述“四可准则”创造落地条件。三是加强此类项目的前期策划,为项目实施做参考,并推行规划、可研和PPP实施方案相互呼应的“三位一体”的PPP咨询服务标准。四是对与生态环境保护相关的政策性资金、专项债、绿色债券、项目收益债、资产证券化等领域进行专项研究和对接,用好用足优惠政策。五是对于在相关理论研究、制度设计、投融资管理和项目实践当中遇到的各类风险及其衍生问题,需要及时加以总结与提炼,创造合规话语权,抵消相关风险。

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